Hoogleraar: Spoor niet verder decentraliseren

Hoogleraar Transportbeleid Bert van Wee van de TU Delft ziet grote risico’s als het hoofdrailnet wordt opgeknipt en in losse stukken wordt aanbesteed. Tot dat oordeel komt de wetenschapper na een reeks van tien lezingen over het onderwerp.

Minder optimistisch

Begin 2016 stelde Van Wee tegenover Treinreiziger.nl dat naar zijn inschatting meer marktwerking positief zou uitpakken. De positieve effecten achtte hij toen groter dan de nadelige effecten. Nu is Van Wee na het uitwisselen van informatie met andere experts terughoudender geworden. “Ik was toen wat optimistischer over vergaande marktwerking dan nu”, blikt hij terug.

Risico’s groot

De wetenschapper werkte de afgelopen periode mee aan het ESB-dossier “De toekomst op de Rails”, dat met financiële steun van NS, ProRail, HTM, GVB en de RET mogelijk is gemaakt. Hij ziet positieve effecten van de marktwerking op het regionale spoor. “Maar”, vervolgt hij, “we hebben een samenhangend hoofdrailnet. Sprinters voeden de Intercity’s. Bij vergaande decentralisatie zijn er duidelijke risico’s dat dit verloren kan gaan. Die risico’s wegen wat mij betreft nu zwaarder dan de voordelen”, analyseert Van Wee.

De duivel zit in het detail

Van Wee erkent dat er ook mogelijkheden zijn om de risico’s te verkleinen. “Bijvoorbeeld door de dienstregeling door een onafhankelijke organisatie te laten uitwerken”. Toch is hij er niet gerust op dat alles dan goed uitpakt. Hij wijst erop dat bij meer marktwerking ook centrale regie veel belangrijker is. “Je kunt allerlei eisen stellen in een aanbesteding, maar de duivel zit in het detail. Daardoor is het vooraf niet duidelijk hoe het precies uitpakt.”

Te weinig of te veel biedingen

Van Wee wijst erop dat er bij sommige aanbestedingen geen of slechts één bieding binnenkomt. “Als dat in de markt vooraf bekend is, komt dat het bod niet ten goede. Idealiter zijn er een stuk of vier biedingen.” Meer biedingen levert weer andere risico’s op. Als bedrijven vooraf weten dat er veel vervoerders een gooi doen naar een concessie, weten ze dat de kans klein is dat ze winnen en nemen ze minder tijd om tot een scherp bod te komen.

Buitenland

In het buitenland is er veel ervaring met marktwerking op het spoor, maar vindt Van Wee, die zijn moeilijk één op één te kopiëren naar Nederland. “Ieder land is anders. Zelfs wat de ene keer wel heeft gewerkt in een land, kan een volgende keer niet werken.”

Tandje bij

Ondanks dat Van Wee grote risico’s ziet bij vergaande decentralisatie vindt de hoogleraar ook niet dat het hoofdrailnet klakkeloos aan NS gegund moet worden. “Ook bij onderhands gunnen (dus zonder aanbesteding, red.) is regie belangrijk. Wat mij betreft mag er best een tandje bij. Het gaat om publiek geld. Nu is vaak onvoldoende duidelijk wat het maatschappelijk rendement is van de OV-investeringen”.

Marktwerking in het buitenland
Bron: ESB-Dossier “De toekomst op de Rails”.

Groot-Brittannië
In Groot-Brittannië is het spoor opgeknipt in losse concessies die allemaal worden aanbesteed. Alle diensten worden, onder controle van een machtige toezichthouder, door het Department for Transport aanbesteed. Open access is onderworpen aan strenge eisen die cherry picking moeten voorkomen. Er zijn zorgen over de strikte scheiding tussen de infrastructuurbeheer en treinexploitatie, die zou resulteren in een gebrek aan coördinatie en daardoor minder doelmatig zijn. Om weer efficiëntie te bereiken, wordt er gedacht aan verschillende vormen van ‘allianties’ tussen treinexploitant en infrastructuurbeheerder. Daarbij wordt er zelfs gedacht aan vergaande vormen van integratie, met één managementteam en één winst-en-verliesrekening.

Duitsland
In Duitsland valt ook de infrastructuur onder DB (DB Netz AG), net als de treinexploitatie. De langeafstandstreinen (IC, ICE, EC) worden door DB aangeboden als commercieel vrijemarktaanbod, zonder concessie of prestatie-eisen. De regionale treinen worden wel aanbesteed door de regionale overheden. Via een OV-bureau bepaalt de overheid daar vaak zelfs de dienstregeling, uitstraling en tarieven die een vervoerder moet hanteren. De vervoerder die de aanbesteding wint, zorgt alleen voor de uitvoering van de diensten, terwijl in Nederland de vervoerder ook voor de commerciële kanten verantwoordelijk is.

Frankrijk
In Frankrijk is de institutionele splitsing in infrastructuurbeheer en treinexploitatie in 2015 juist teruggedraaid, terwijl de monopolie van de SNCF op het vervoer wordt afgeschaft. De langeafstandsmarkt van TGV’s is zich aan het voorbereiden op concurrentie op het spoor, en op regionaal niveau worden nu de eerste aanbestedingen van de regionale en interregionale treindiensten georganiseerd. De invoering van concurrentie staat hier – in vergelijking tot Nederland – dus nog maar in de kinderschoenen.

Zweden
In Zweden, waar de splitsing reeds in 1988 ingevoerd is, is in 2010 de spoorinfrastructuurbeheerder gefuseerd met de wegbeheerder. Het gros van de nationale treindiensten wordt hier onder commerciële voorwaarden, zonder contract of prestatie-eisen, geboden door de staatsspoorwegen. Op één van hun hoofdlijnen is concurrentie ontstaan met een open-access-vervoerder. Alle regionale diensten worden aanbesteed door de regionale overheden, en ook hier bepalen de regionale aanbestedende diensten precies wat de vervoerders moeten presteren, zonder hun enige commerciële vrijheid te bieden – dit in tegenstelling tot Nederland. Daarbij kent Zweden ook een aparte stationsbeheerder.